Ein Markt mit sektorspezifischer Regulierung

Während im Segment der Printmedien freie Marktregeln herrschen, unterliegt der private Rundfunk einer sektorspezifischen Regulierung durch eine staatsunabhängige Behörde: den Conseil Supérieur de l'Audiovisuel ^[1]  (CSA) (4). Für die Aufsicht der beiden öffentlichen Radio- bzw. Fernsehkonzerne Radio France ^[2]  und France Télévisions ^[3]  bleibt weiterhin der Staat (die Regierung) zuständig, er begnügt sich jedoch heute mit der Rechtsaufsicht. Der CSA und die Regulierungsbehörde für Telekommunikation arbeiten zusammen. In Wettbewerbsfragen haben sie aber nur beratende Funktion; hier bleiben der französische Wettbewerbsrat (Conseil de la concurrence ^[4] ) sowie die Europäische Kommission zuständig. 

Mit dem Handy-Boom, der rasanten Verbreitung des Internets und der Entwicklung des E-Commerce haben sich die verschiedenen Übertragungswege einander angenähert. Technisch sind die Grenzen zwischen Telekommunikation und Rundfunk verschwommen, was den Gesetzgeber vor neue Herausforderungen stellt - in Frankreich wie in Deutschland. Die Kernfrage lautet: Wann und wie lässt sich derselbe Inhalt (z.B. Film oder Radioprogramm auf dem PC oder dem Handy) juristisch der einen oder der anderen Kategorie zurechnen? Diese Frage scheint in Frankreich einfacher lösbar zu sein als in Deutschland, da Rundfunk und Telekommunikation gleichermaßen als Dienstleistungen betrachtet werden und die Medienordnung sich nicht an der Verfassung, sondern an einfachen Gesetzen orientiert. Entsprechend beginnt die Gesetzgebung damit, das Dienstleistungsangebot übergreifend zu regulieren.

Schwer tut sich Frankreich allein mit der Definition der öffentlichen Dienstleistungen, also des "service public ^[5] ", demzufolge der Staat (über öffentliche Unternehmen) für das Gemeinwohl Sorge zu tragen hat. Doch dieser Begriff wurde durch die Liberalisierung der Telekommunikationsmärkte in den vergangenen 20 Jahren erheblich aufgeweicht. Es bleibt die "kulturelle Ausnahme" (heute: "kulturelle Vielfalt"), die heute allein noch eine - stark reduzierte - Staatsaufsicht über den öffentlichen Rundfunksektor legitimiert. Doch auch diese Begründung ist nicht ohne Widersprüche, wie etwa der Buch- oder Pressemarkt beweist, der - obwohl vollständig dem Markt überlassen - gleichwohl seinen kulturellen und meinungsbildenden Auftrag erfüllt. Der Widerspruch schwächt sich aber ab, wenn man bedenkt, dass die "kulturelle Vielfalt" eine Kulturpolitik begründet, die über Subventionen, Aufträge und Umlagen zwischen den diversen Akteuren (darunter dem Rundfunk) vom Staat gesteuert wird. Doch auch über diese Frage wird längst auf EU-Ebene entschieden.

Medienpolitik ist Kultur- und mehr noch Industriepolitik

Der Auftrag des Rundfunks ist in Frankreich kein anderer als in Deutschland, nur unterscheiden sich sein rechtlicher Status sowie die Ausgestaltung des Dualismus zwischen öffentlichem und privatem Rundfunk erheblich.

Hintergrund: Eckdaten zum französischen Medienmarkt (2003)

Quellen: Presse: OJD Contrôle diffusion; Radio, TV, Handy, PC: Médiamétrie. Alle Zahlen gerundet. a) Netto-Werbeeinnahmen der Medien 2003 gesamt: ca. 9 Mrd. € (Deutschland: knapp 20 Mrd. €); der restliche Anteil entfällt auf die übrigen Werbeträger (Film, Plakat usw.). b) Tageszeitungen und Zeitschriften. c) Zuschauer ab 4 Jahre. d) Panel: Abonnenten des Komplementärangebots; Zuschauer ab 4 Jahre, Stand: Dezember 2003/Juni 2004.

Ein spezifisches Medienrecht gibt es nicht. Die französische Verfassung (1958) garantiert allein das individuelle Recht auf freie Meinungsäußerung. Das Rechtsgefüge für Presse und Rundfunk ist demnach nicht von der Verfassung abgeleitet. Ferner ist es gekennzeichnet durch eine große historische Kontinuität (seit dem Code Napoléon ^[6] ), die dazu führt, dass heute Rechtsquellen diverser Art und verschiedenen Datums nebeneinander bestehen. Zum Beispiel gilt noch heute das überalterte Pressegesetz aus dem Jahr 1881, das mittlerweile zum Strafgesetz mutiert ist. Presse- und Rundfunkrecht basieren in Frankreich weitgehend auf einfachen Gesetzen, was sicherlich auch den wirtschaftspolitischen Ansatz des dualen Rundfunk-Systems ^[7]  fördert. 

1982 wurde per Gesetz (Loi n° 82-652 sur la communication audiovisuelle ^[8] ) das staatliche Veranstaltungsmonopol aufgehoben, und die Radio- und Fernsehverwaltungen wurden entstaatlicht. Zur Konkretisierung der Rundfunkfreiheit wurde eine unabhängige Aufsichtsbehörde errichtet, die sich heute CSA ^[9]  nennt. Mit der formellen Rechtsaufsicht über den Rundfunk wurde das Kulturministerium betraut, das sich diese Aufgabe seit dem Jahr 2000 mit einer beim Premierminister angesiedelten neuen Abteilung für Medienentwicklung teilt: der Direction du développement des médias ^[10] , die für sämtliche elektronischen sowie die Printmedien zuständig ist. 

Parallel dazu wurde der Markt für neue, private Anbieter geöffnet: zunächst im Hörfunk und ab 1986 auch im Fernsehbereich - durch das Gesetz über die Freiheit der Kommunikation (Loi n° 86-1067 ^[11]  relative à la liberté de la communication). In diesem Rahmen wurde 1987 auch die Veranstaltergesellschaft des ersten Fernsehprogramms (TF1 ^[12] ) privatisiert. Seitdem steht das terrestrische, also mit einer normalen Dachantenne zu empfangene Standardangebot (sechs Programme auf fünf Kanälen), das über 70 Prozent der Haushalte ausschließlich empfangen, auf zwei etwa gleichgewichtigen Säulen: einer öffentlichen und einer privatwirtschaftlichen. 

Im Jahr 2000 ging man, teilweise unter dem Druck des europäischen Wettbewerbsrechts, noch einen Schritt weiter. Die staatlichen Rundfunkkonzerne Radio France und France Télévisions erhielten den Status einer unabhängigen öffentlichen GmbH, und die Regierung übertrug ihnen das Kapital, das sich bisher in staatlichem Besitz befunden hatte. Für beide gilt seither das normale Gesellschaftsrecht - jedoch mit zwei Einschränkungen. Einerseits unterliegen die Gesellschaften einer staatlichen Rechnungsprüfung, denn schließlich erhalten sie einen Teil der Steuergelder (Gebühren) zur Finanzierung ihres Auftrags. Andererseits haben sie Programmauflagen zu erfüllen.

Die privaten Anbieter bedürfen einer Zulassung (Lizenz), welche der CSA erteilt und die mit Programmauflagen (Quotenregelungen etwa bei Film oder Musik) verbunden ist. Die Radios sind z.B. gehalten, einen bestimmten Anteil frankophoner U-Musik zu senden. Die terrestrischen Fernsehprogramme dürfen am Samstag keine Kinofilme ausstrahlen; ein Film darf erst einige Monate nach dem Kino-Start im TV-Programm ausgestrahlt werden. Hinzu kommen die Quoten für europäische Werke, wie sie auch in der europäischen Fernsehrichtlinie enthalten sind (6). 

Seit der sozialistische Kulturminister Jack Lang ^[13]  Anfang der 1980er Jahre das Wort von den "Kulturindustrien ^[14] " prägte, gilt Medienpolitik als Industriepolitik. Sie bleibt zwar bestrebt, ein gewisses Gleichgewicht zwischen Marktregeln und Meinungsvielfalt zu wahren. Der Staat (d.h. die Regierung) handelt insofern in zweierlei Hinsicht getreu der primären Aufgabe, die ihm seit der Revolution 1789 zukam: als Hüter des Gemeinwohls sowohl auf wirtschaftlicher als auch auf geistig-ideeller Ebene. Doch überwiegt heute - u.a. wegen der starken Technologieabhängigkeit der elektronischen Medien - der rein industrie- und standortpolitische Ansatz mit der für ihn typischen Förderung nationaler "Champions". Kulturminister Renaud Donnedieu de Vabres ^[15] , seit 2004 im Amt, brachte den französischen Ansatz in einer Parlamentsansprache auf den Punkt: "Ohne Finanzkraft kein Medienpluralismus (7)".

Standortpolitik mit nationalen "Champions"

Rundfunklizenzen wurden an solche Industriekonzerne vergeben, die im Bereich der öffentlichen Daseinsvorsorge agieren bzw. von staatlichen Konzessionen oder Aufträgen leben: Energie (Suez ^[16] ), Wasserversorgung (das heutige Vivendi ^[17] ), Rüstung (Lagardère ^[18] Group) oder Hoch- und Tiefbau (Bouygues ^[19] ).

Andere Möglichkeiten gab es ohnehin nicht: Die Banken kamen nur als Minderheitsgesellschafter in Betracht; denn abgesehen davon, dass sie in Frankreich nicht die Rolle als Aktionär wahrnehmen, die traditionell den deutschen Geldinstituten zukommt, befanden sie sich damals noch in Staatshand. Die Zeitungsverlage haben nicht die Finanzkraft, um in das sehr riskante und kapitalintensive Rundfunkgeschäft einzusteigen. Selbst der Großverleger Hachette ^[20] , der einige Jahre zusammen mit der Berlusconi-Gruppe einen Fernsehkanal betrieb, musste 1992 das Handtuch werfen.

Daher kam also nur Industriekapital in Frage. Der "Allianzreigen", der die europäische Öffentlichkeit zwischen 1995 und 2000 in Atem hielt, macht deutlich, wie unabdingbar der Faktor Größe auf den Medienmärkten ist. Durch das Andocken von Radio- und Fernsehveranstaltern an EU-weit oder weltweit agierende Industriekonzerne erhoffte sich die Regierung ebenfalls Standortvorteile für Frankreich. Sie unterstützte daher ausdrücklich den rasanten Diversifizierungs- und Übernahmekurs der nationalen Champions.

Vivendi Universal - ein Sonderfall

Aufstieg und Fall des Mischkonzerns Vivendi Universal ^[21] (VU) unter der Leitung des Vorstandsvorsitzenden Jean-Marie Messier ^[22] veranschaulichen die Risiken, die der Wettlauf zum "Global Player" zuweilen bergen kann. Als Messier zu Beginn der 1990er Jahre an die Spitze des Konzerns rückte, war die damalige Compagnie Générale des Eaux (CGE ^[23] ) noch ein reines Versorgungsunternehmen mit kleineren Medienbeteiligungen.

1997 übernahm CGE die Kontrolle des Havas-Konzerns ^[25] (8); dieser war 1835 als Werbeagentur gegründet worden, zu der sich später eine Nachrichtenagentur gesellte, aus der nach dem Krieg die Agence France-Presse ^[26]  (AFP) hervorging. Havas war nicht nur eine der führenden Verlagsgruppen, sondern auch in der Film- und Fernsehproduktion engagiert. Daneben war der Konzern maßgeblich am terrestrischen Pay-TV-Anbieter Canal + ^[27]  sowie an einem Strauß von Kabel- und Satellitenprogrammen (Pay-TV) beteiligt.

Canal +, das erste in Europa gestartete terrestrische verschlüsselte Bezahl-Fernsehen, bot ein innovatives Geschäftsmodell mit seiner Finanzierung vor allem über den Vertrieb im Abonnement. Vorteilhaft war auch die Präsenz von Canal + auf dem dynamischsten europäischen Medienmarkt, dem deutschen - und zwar über die damalige Beteiligung an Premiere oder Vox. Für die Eroberung des gesamteuropäischen Marktes kam Canal + somit eine Schlüsselrolle zu. 1996 gründete die CGE zusammen mit dem britischen Unternehmen Vodafone ^[28]  die erste private Telefongesellschaft Frankreichs (Cegetel ^[29] ) und übernahm Havas vollständig. 

Strategisch wichtig für weitere Optionen auf dem europäischen Medienmarkt war die Beteiligung von Havas am Kapital der 1996 durch Fusion entstandenen CLT-Ufa (heute RTL Group ^[30] ), denn Havas war seit 1929 Gesellschafter der Luxemburger Rundfunkgesellschaft (seit 1954 CLT). Dieses Standbein hatte seit der Entstehung des Mediums Radio in der 1920er Jahren die Funktion, die Interessen Frankreichs gegenüber dem mächtigen Nachbarn Deutschland (und dessen Sender Langenberg) aktiv zu verteidigen (9). Auf der luxemburgischen Langwellen-Frequenz sendet heute noch das führende französische Radio RTL ^[31] . 

1998 stand das "Dream-Team Havas-CGE-Canal Plus", wie Messier den heranwachsenden Misch- und Multimediakonzern nannte, der noch im selben Jahr in Vivendi umgetauft wurde. Den neuen Kurs beschrieb Messier: "von den Rohren und Leitungen zu den Inhalten" (10). Er sollte das Unternehmen der Netzwerkwirtschaft über das Telekom- und Kabelgeschäft hin zur Ressource Film (Canal + ist Frankreichs größter Produzent), Musik oder Print auf der Grundlage des neuen Geschäftsmodells ("die Beziehung zum Abonnenten") zum Erfolg führen. In der damaligen allgemeinen Aufbruchsituation (auch die Kirch-Gruppe oder der Murdoch-Konzern beteiligten sich am "Allianzreigen") war es oberstes Gebot, den EU-Markt und den Weltmarkt mit seinem riesigen Potential an Abnehmern digitaler Dienste möglichst als erster und mit starken Partnern zu besetzen. 

2001 fusionierte ^[33]  der Konzern mit Canal + und dem amerikanischen Unterhaltungsriesen Seagram und taufte sich in Vivendi Universal um. Damit übernahm er sich endgültig und musste kaum ein Jahr später Insolvenz ^[34]  anmelden. Die Finanzierung von Diversifizierung und Wachstum stand auf mehr als tönernen Füßen. Börsenspekulationen in der Zeit der Technologie-Euphorie hatten die Überschuldung eine Zeit lang verschleiert. Heute wird der insolvente "Global Player" umstrukturiert, übrig blieben allein Film und audiovisuelle Medien um das Kernstück: die Canal-Plus-Gruppe.

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Anmerkungen

(4) www.csa.fr (mit deutscher Fassung). 

(6) Richtlinie "Fernsehen ohne Grenzen" vom 3.10.1989, am 30.06.1997 durch die Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates geändert und ergänzt.

(7) Libération vom 09.07.2004.

(8) Isabelle Bourgeois, Das Ende des "Kapitalismus à la française". Die Générale des Eaux übernimmt die Kontrolle bai Havas, in: epd medien Nr. 13 vom 22.02.1997; Der lang ersehnte Global Player. Die Générale des Eaux schluckt den Medienkonzern Havas, in: epd medien Nr. 18 vom 11.03.1998.

(9) Grundnetzsender des Westdeutschen Rundfunks (WDR).

(10) Isabelle Bourgeois, Multimondial. Vivendi Universal und der Strukturwandel (digital), in: epd medien Nr. 5 vom 20.01.2001.